همه چیز در مورد بودجه ریزی و بودجه بندی

بودجه واژه ای فرانسوی است به معنی کیف یا کیسه چرمی. برای اولین بار این واژه در انگلیس به اطلاق می شد که مهر وزارت دارایی در آن نگهداری می شد.بعدها این واژه به کیفی که در آن صورت دریافت و پرداخت های کشوری را در آن قرار می دادند گفته شد. این واژه دوباره به زبان فرانشه برگشت و در کشور  ما به عنوان بودجه معمول است. از لحاظ لغوی این واژه به معنی برنامه یا سند دخل و خرج که مربوط به حانواده ارگان یا دولت می باشد. وقتی در مورد دولت به کار برده می شود معنای آن گسترده تر می باشد.

به تعبیر ویل داوسکی بودجه کوششی است برای تخصیص منابع مالی از خلال فرایتدهای سیاسی در خدمت راه های مختلف زندگی و یا به عبارتی بودجه، چهره مالی مدیریت عمومی کشور است چون دولت از طریق بودجه به برنامه ریزی، مدیریت و نهایتا به واسطه بودجه به مراقبت از امور کشور می پردازد. بودجه از یک طرف هزینه های برنامه ریزی شده دولت و از طرف دیگر درآمد ها و دریافت های آن در مدت یک سال است. که معمولا تمامی این موارد در موارد مشابه سال قبل را نیز در بر می گیرد.

تعریف های بودجه دارای چهار عنصر است:

1-     بودجه اهداف و برنامه های دولت را نشان می دهد.

2-     هزینه ها و درآمدهای دولت را نشان می دهد.

3-     ارقام آن پیش بینی برای آینده است.

4-     برای یک دوره زمانی معین معمولا برای یک سال شمسی تعریف می شود.

انواع بودجه:

1-     بودجه های عمومی دولتی:

• پیش بینی دریافت ها و منابع تامین اعتبار به طور مستقیم یا غیر مستقیم در یک سالِ مالی قانون بودجه که از طریق دستگاه ها(سازمان ها) که از حساب های خزانه داری اخذ می گردد.
• پیش بینی پرداخت هایی که از محل درآمد های عمومی یا اختصاصی برای اعتبارات عمرانی جاری و اختصاصی دستگاه های اجرایی در سال مالی مربوطه انجام می گیرد.

2-     بودجه شرکت های دولتی و بانک ها.

3-     بودجه موسساتی.

اهمیت و ضرورت وجود بودجه:

1-   بودجه امکان تخصیص منابع محدود را بر اساس اولویت های برنامه ریزی شده فرام می کند. بودجه ابزار مناسبی است برای تخصیص بهینه منابع محدود که از هر منبعی به چه میزان و در کجا استفاده شود. بودجه الزاما می تواند به تخصیص شایسته منابع محدو جامعه کمک کند.

2-   در نظام مردم سالار تنها راه نظارت دقیق بر عملکرد دولت بودجه است و بر این اساس می توان گفت ارقام کلی کلی بودجه نشان دهنده این موضوع است که دولت چقدر به وعده های داده شده خود وفادار بوده و از این طریق بسیاری از تردیدها و گمانه ها قابلیت بررسی پیدا می کند حتی از طریق بودجه است که می توانیم عملکرد گذشته دولت را ارزیابی و در خصوص آن قضاوت کنیم.

3-   بودجه بندی با سیستگزاری یا سیاست بندی ارتباط نزدیک دارد. یعنی اسنکه چگونگی توزیع قدرت الزاما در تخصیص منابع بازتاب پیدا کرده مثلا اگر بودجه شامل یارانه ها شود بودجه دولت هدف عدالت را پیگیری می کند و عدالت محور است. چنانچه مخارج دولت به کاهش یا افزایش اختلافات یا تفاوت ها در نظر گرفته شود در این صورت بودجه ابزاری است کاهنده یا افزاینده تفاوت ها و موقعیت ها.

4-   سیاستگزاری عمومی در بودجه متجلی می شود و این یعنی اگر تعهدات به پول تبدیل نشود خیلی از برنامه ها آنطور که مد نظر بوده اجرا نمی شود و یا اصلا تحقق پیدا نمی کند و هر نوع پول و هزینه ای که به بیراهه می رود و نوعی برنامه است که به سرمنزل مقصود نمی رسد.

5-   قدرت و اقتدار دولت در تدوینو اجرای بودجه آشکار می گردد. سیاستگزار است که تعیین می کندچه برنامه ای باید اجرا شود، در مورد چه کسانی باید اجرا شود و برای آن برنامه خاص چه میزان منابع مالی بایستی اختصاص داده شود.

اصول بودجه:

اصول بودجه قواعد کار را در تمامی مراحل اعم از تهیه و تنظیم تا نظارت و کنترل را مشخص می کند و مبنای این اصول قانون اساسی، قانون دیوان محاسبات، قانون محاسبات عمومی، قانون برنامه بودجه و سایر قوانین و مقررات کشوری و نیز نظریات اقتصادی است.

1-     سالیانه بودن:

یعنی پس از پایان سال مالی که یک سال شمسی و پایان اسفند ماه است هیچ نوع هزینه ای اگر چه حتی در قانون بودجه نیز آمده باشد قابل انجام نیست مگر اینکه در طول سال مالی مربوطه تعهد شده باشد.

2-    اصل وحدت:

بدین معنی است که بودجه یکباره در سندی واحد تهیه، تنظیم، تصویب و ابلاغ می شود. این ابلاغ به منظور پرهیز از ناهماهنگی و نابسامانی در برنامه سالیانه دولت و نیز جلوگیری از دوباره کاری خواهد بود.

3-    اصل جامعیت:

جامعیت و کاملیت به این معناست که بودجه بایستی تمامی درآمدها و پرداخت یعنی هزینه های دستگاه ها موسسات و شرکت های دولتی را در بر گیرد و در عین حال این درآمدها و هزینه های مورد بحث در دستگاه ها از یکدیگر کسر نشود یعنی دخل و خرج برای هر ارگان تعریف نشود.این اصل و اصل وحدت در قانون بودجه زمینه تخصیص بهینه منابع را فراهم می آورد.

4-    اصل تخصیص و انعطاف پذیری:

یعنی هیچ خرجی غیر از آنچه در قانون بودجه دقیقا مشخص شده برای جای دیگر هزینه نگردد. چرا که در قانون بودجه هزینه مربوط به هر دستگاه، موسسه و یا شرکت های دولتی مشخص بوده ولی به دلایلی منطقی به اقتضای موقعیت به تشخیص دولت، برخی هزینه های یک دستگاه را می شود برای یک دستگاه یا شرکت دولتی دیگر هزینه نمود و یا به عبارتی مثلا براساس اصل تخصیص دولت حق نداردهزینه بخش آموزش در یک دستگاه خاص را در بخش پژوهش دستگاه مربوطه خرج کند. جز در صورت نیاز مبرم آن هم به تشخیص دولت و مسئولین مربوطه.

5-    اصل برآوردی بودن درآمدها:

یعنی اقلام منظور شده در قانون بودجه تنها برآوردی از درآمد خاصی از از منابع تامین اعتبار بوده که در طول برنامه سالیانه دولت بدست خواهد آمد و صرفا مصوب شدن یک رقم خاص دلیل بر تحقق قطعی آن نبوده و بنابراین اخذ آن از مردم به صورت مالیات جایز نیست زیرا بر اساس اصل 51  قانون اساسی کل کشور هیچ مالیاتی وضع نمی شود مگر مطابق با قانون و اگر اخذ مالیات قانونی حتی بیشتر از آن چیزی که در قانون بودجه آمده، باشد؛ ایرادی ندارد و عکس آن یعنی گرفتن هرنوع مالیاتی غیرقانونی(مطابق با قانون بودجه نباشد) غیر ممکن است و جایز نیست.

6-    اصل کاهش مخارج:

بر اساس اصل برآوردی بودن، غیر از آن چیزی که در قانون بودجه مشخص شده نباید هزینه شود و این مبلغ سقف هزینه های دولت است.

7-    اصل تفصیل:

بودجه نه تنها باید شامل ارقام کلی هزینه ها و درآمدهای دستگاه ها باشد بلکه بودجه بایستی ارقام ریز طرح ها و پروژه های دستگاه های هر استان را در برگیرد. رعایت این اصل منجر به شفافیت شده و ارزیابی بودجه را برای مردم و سایر ناظرین قانونی میسر می سازد.

8-    اصل تعادل:

منظور از این اصل در ابتدای امر تعادل حسابداری است. یعنی تعادل در امدها و منابع از یک سو و مخارج و هزینه ها از سوی دیگر. در خصوص این اصل لازم است اشاره شود که اقتصاد دانان کلاسیک تعادل بودجه را به معنی تراز بودن درآمدها و هزینه های عادی دولت می دانند، یعنی تراز بین مخارجی که صرف استقرار نظم و امنیت، تامین عدالت اجتماعی و اعمال حاکمیت در مقابل درآمدهایی که از کانال مالیات عاید دولت می شود.بنابراین از دیدگاه آنان کسری بودجه و مازاد بودجه هردو مضموم است به این دلیل که کسری مداوم منجر به ورشکستگی دولت گشته و مازاد بودجه پیاپی نشاندهنده این است که هرساله دولت بخشی از منابع را از دسترس و اختیار مردم خارج کرده بدون اینکه خودش توانسته باشد از آن منابع در جهت افزایش کارایی بهره گرفته باشد. برخلاف نظر این اقتصاد دانان بازار در نقطه بهینه و اشتغال کامل گاهی به تعادل نمی رسد، این حالتی است که دخالت و ورود دولت به بازار ضروری است و با ورود دولت به بازار می شود اقتصاد را از حالت ناکارآمدی به نقطه تعادل بهینه و تامین عدالت اجتماعی و ارتقا ارزش های انسانی سوق داد.بنابراین تعادل اقتصادی اجتماعی در اصل تعادل بودجه، بر تعادل حسابداری مقدم است. گاهی اوقات این ورود دولت(دخالت) در بازار با یک وضعیت رکود مواجه می شود. بنابراین دولت برای رفع این رکود و رساندن اقتصاد به یک اقتصاد کارا و نسبتا پایدار بایستی میزان سرمایه گذاری های دولتی داخلی را افزایش داده و میزان پرداخت های یارانه ای را نیز افزایش دهد و همچنین به منظور مشارکت بیشتر سرمایه گذاری های بخش خصوصی در بازار سهم مالیات خود را بکاهد و چنانچه در موقع ورود و دخالت دولت در بازار با وضعیت اقتصادی ایده آل  و مطلوبی مواجه باشد به منظور حفظ ثبات نسبی قیمت ها و ایجاد نوعی تعادل در بازار پول مالیات ها را مطابق با قانون افزایش داده و از طرفی دیگر سهم سرمایه گذاری خود را کاهش دهد. بنابراین در اصل تعادل در درجه اول توجه به معنی عام آن در معنای خاص و ویژه آن که تعادل حسابداری است حتما باید لحاظ شود(تعادل بین منابع و هزینه های دولت)

راههای جبران کسری بودجه دولت:

1-     قرض گرفتن از منابع داخلی(بانک مرکزی)

2-     وام گرفتن از منابع خارجی

3-     انتشار اوراق مشارکت(قرضه)

4-     افزایش میزان صادرات

5-   برداشتن از صندوق ذخیره ارزی(که بدترین کار است زیرا با این کار میزان عظیمی از موجودی در بازار بین المللی تبدیل به ریال می شود و به کشور برگشته و باعث افزایش نقدینگی و افزایش تورم خواهد شد.)

مراحل بودجه ریزی:

1-     تهیه و تنظیم و پیشنهاد بودجه:

در حقیقت اساسی ترین و پیچیده ترین و در عین حال فنی ترین مرحله از مراحل چهارگانه بودجه ریزی است. در این مرحله با توجه به سیاست های بودجه ای که پایه و اساس تهیه و تنظیم بودجه سالانه بوده از طریق سطوح بالای مدیریت سازمان یا دستگاه های اجرایی تعیین می گردد و پیش بینی و برآوردی از بودجه صورت می پذیرد. لازم به ذکر است این تهیه و تنظیم و ÷یشنهاد بودجه در هر کشوری بستگی به ساختار سیاسی و نوع دستگاه های اجرایی در آن دوره خاص را دارد. برای مثال در کشور ما قبل از اصلاح قانون اساسی بودجه توسط نخست وزیر برای تصویب به مجلس شورای اسلامی تقدیم می شد اما پس از اصلاح قانون اساسی تقدیم بودجه به مجلس جهت تصویب توسط ریاست جمهوری انجام می شود.  اولین گام در تهیه و تنظیم و پیشنهاد بودجه ابلاغ بخشنامه بودجه است که از طرف رییس جمهور به دستگاه های اجرایی و سپس به سازمان مدیریت و برنامه ریزی دستورالعمل ها، شیوه نامه ها و سایر فرم های پیوست مربوطه و نیز طرح های توجیهی و راهکارهای عملیاتی را تنظیم و به دستگاه های اجرایی ارسال می کند. پس از آن دستگاه های اجرایی و شرکت های دولتی و خصوصی بودجه جاری و عمرانی خود را که به صورت برآورد می باشد به وزارتخانه مربوطه پیشنهاد و جهت بررسی این بودجه های دریافتی از هر وزارتخانه ستاد بودجه تشکیل می شود. پس از بحث و بررسی در ستاد مربوطه بودجه نهایی دستگاه های اجرایی و شرکت ها به سازمان مدیریت و برنامه ریزی منعکس و نهایتا بودجه تائید شده در قالب لایحه بودجه برای تصویب توسط مقام ریاست جمهوری به مجلس شورای اسلامی تقدیم می گردد.

2-     تصویب بودجه:

وظیفه تصویب بودجه بر عهده مجلس شورای اسلامی می باشد. بودجه تقدیمی ا طریق ریاست جمهوری به مجلس شورای اسلامی پس از طرح در جلسه علنی مجلس جهت رسیدگی و بحث و بررسی کارشناسانه به کمیسیون بودجخ مجلس ارجا داده می شود و نهایتا پس از تصویب مجلس و تائید شورای نگهبان جهت اجرا توسط رئیس مجلس به ریاست جمهوری ابلاغ می گردد.

لازم به ذکر است که تصویب بودجه صرفا تصویب اعداد و ارقام نیست بلکه این عمل مبین سیاست ها و برنامه های کاری سازمان و دستگاه های اجرایی است.

3-     مرحله اجرای بودجه:

وظیفه اجرای بودجه بر عهده قوه مجریه بوده  و این قوه موظف است بودجه ای که توسط مجلس تصویب شده را برای اجرا و عملیاتی کردن آن به دستگاه های مربوطه ابلاغ کند که این مرحله از بودجه خود شامل سه بخش است:

الف: ابلاغ بودجه(قوانین بودجه)

چون تا زمانی که ابلاغ بودجه قانونی از جانب قوه مجریه به دستگاهی نشده، آن دستگاه حق اجرا ندارد.

ب: مبادله موافقت طرح ها و فعالیت ها:

یعنی تا زمانی که این مبادله بین دستگاه های اجرایی و سازمان مدیریت صورت نگیرد هرگونه تخصیص اعتباری برای آن دستگاه چه به صورت جاری و چه به صورت عمرانی علی الحساب می باشد.

ج: تخصیص اعتبار:

زمانی نهایی می گردد که بخش قبلی یعنی مبادله طرح ها و برنامه هابین دستگاه و سازمان مدیریت انجام گیرد.

4-     نظارت بر بودجه:

این نظارت به سه شیوه اعمال می گردد:

• نظارت اداری: در این شیوه قوه مجریه و دستگاه های اجرایی خود بر خرج بودجه چه در حین خرج چه بعد از خرج بودجه نظارت دارند .
• نظارت قضایی: این نوع نظارت توسط دیوان محاسبات کشور صورت می گیرد.
• نظارت پارلمانی: این نوع نظارت توسط مجلس که خود تصویب کننده بودجه بوده صورت می گیرد که این نوع نظارت دو حالت دار:

-         در حین اجرای بودجه

-         در پایان سال مالی

انواع بودجه ریزی:

1-     بودجه ریزی متداول: که بر طبق این روش هزینه ای نباید از اعتبارات تخصیصی فراتر رود.

2-     بودجه ریزی برنامه ای: در این شیوه عملیات دستگاه های اجرایی به شکل برنامه کار تنظیم می شود(طبق برنامه جلو می روند)

3-   بودجه ریزی عملیاتی: که این خود نوعی بودجه ریزی برنامه ای پیشرفته است. بر طبق اصول خاصی استوار است مثل روش اندازه گیری کار، اصل حسابداری و قیمت های تمام شده.